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PPP模式政策解读

一、PPP模式实施的背景和意义

2013年,党的十八届三中全会明确指出:“职能转变、优化资源配置、深化改革开放”、“推进公共资源配置市场化,鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域”。

为深入贯彻党的十八届三中全会精神,推动社会公共供给良性增加、优化市政项目风险分配、促进创新和公平竞争、突出支出管理和政府性债务化解,国务院、国家发改委、财政部相继下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《关于政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)等系列文件,逐步将PPP模式深入向全社会推广。

二、PPP模式的概念是什么?

PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写,通常被称为“公共私营合作制”,也就是“公私合作”。是政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式,事先明确收益成本机制,吸引社会资本参与城镇基础设施建设。上世纪八十年代以来,国内开展的建设——运营——移交(BOT)方式,即是PPP模式的一种,只是其关注点主要在融资,现阶段更为强调政府与社会资本的全过程参与。

三、为什么要推行PPP模式?

首先,推广PPP模式是适应“国家治理现代化”要求的一次变革。十八届三中全会提出,要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以往采用的“国家管理”相比,一字之差,反应的内涵和实质却更为深远,现代国家治理更加注重契约精神、市场观念,更加注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。运用PPP模式,其必要条件是,政府和企业“按照合同办事”、平等参与、公开透明,这正是现代国家治理关注的重点。

其次,推广PPP模式是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革。使市场在资源配置中起决定性作用,是十八届三中全会的一大理论创新,即使在传统理论认为市场难以发挥作用的公共领域,也要尽量依靠市场力量来做。因此,三中全会明确提出,推进公共资源配置市场化,鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域。而运用PPP模式,正是政府通过授予特许经营权等方式引入社会资本,不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用,激发非公有制经济的活力,而且有助于破除各种行政垄断,消除各种隐性壁垒,推进公共产品和服务的市场化配置,与“市场起决定性作用”要求相吻合。

第三,推广PPP模式是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革。按照进一步简政放权的要求,政府职能更多地转向宏观战略、公共服务、市场监管,切实减少对微观事物的管理和干预。通过PPP模式,政府将真正实现“职能转变”,由“管理者”转变为“监督者、合作者”,能够把更多的精力放到指定发展战略上,把更多的注意力放到加强监管上,既可以降低行政管理成本,又可以减少权力寻租空间。

第四,推广PPP模式是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革。十八届三中全会要求,要建立年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度。PPP模式强调将一部分政府性债务剥离出去,并提高项目运营效率,有助于减轻政府债务压力,有助于创新财政管理理念,从以往单一年度的“预算收支管理”,逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。

第五,推广PPP模式是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。以人为核心的城镇化不仅是城镇数量与规模的扩张,也是城镇设施和服务的升级,需要数十万亿的巨额资金投入,需要创新的投融资机制作为支撑,需要政府、企业、个人共同发挥作用。为此,三中全会提出,要建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式,参与城市建设项目投资和运营。PPP模式正是这样一种“基于特许经营权”的投融资机制,其运作机理就是盘活社会存量资本,激发民间投资潜力,创新基础设施投融资模式。

四、实施PPP模式的主要内容有那些?

(一)实施PPP模式有哪些基本原则?一是注重利益分配,既要保持盈利,也要防止超额盈利。利益分配实质就是“定价”,这是PPP模式中最重要、最困难的环节。最理想的“定价”结果是社会资本方“盈利但不暴利”。通常根据建设成本、运营维护费用、预期收益率等因素,倒算出价格上限,并根据未来使用流量、CPI等变量,给出一个调价公式。这种定价机制限定了价格的随意增长,与一般的“成本加价法”相比,更能激励社会资本降低成本、提高效率。目前,政府与社会资本方达成的一致意见是年收益率不低于8%。重点在合同中设置超额收益的提成机制,在保障社会资本经营积极性的同时,有效保障公众利益。对于非盈利性项目,则在财政论证能力测算的基础上,在合同中约定项目公司收益不足时的政府补偿办法,包括贴息、价格补偿、利润补偿等。

二是注重风险分担,通过合约合理界定双方责任与义务。风险分担的最优原则是,谁对哪种风险最有控制力,谁就承担相应的风险。一般而言,社会资本方擅长控制建造、运营、技术风险,政府擅长分担政治、法律、政策风险。任意一方承担过多的风险,都是片面的做法,都可能导致项目流产。

三是注重多种方式的监督,充分发挥政府、公众、合同的监督责任。公私合作与传统项目的区别之一,在于政府要从“经营者”转变为“监督者”。因为大多数基础设施项目,如供水、供电等,都具有自然垄断的特征,私人部门倾向于定高价、牟取暴利,这就需要政府进行监督。国家发改委及财政部在系列文件中对监管均做出具体规定。在合同监管方面加强了对项目的监管,明确建设期进度、质量,运营期服务,付费与续约标准等。在公司监管监管方面,对转让、财务、决议等进行明确。在行政监管方面注重联合验收并引入社会监督。

(二)可以在哪些范围实施PPP模式?财政部明确提出PPP模式适用于城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。发改委明确提出水利、资源环境和生态保护等项目、各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。

(三)谁可以参与PPP模式?政府方:按照财政部文件,根据政府职权分工,由项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授权机构自己的名义签署。按照发改委文件,县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围。 社会资本方:按照财政部文件,本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。其他依据“非禁即入”原则准入。

(四)PPP模式具体怎么操作?PPP模式的操作分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个步骤,其中项目识别、项目准备由政府进行,依据公共服务需求,进行项目筛选,管理架构组建,编制物有所值分析、财政能力论证等。项目采购有资格预审、采购文件编制、招投标、响应文件评审、谈判、签约等步骤,依据《政府采购法》、《招投标法》等执行。项目执行由政府与社会资本方全过程共同参与,包括项目公司设立、融资管理、项目建设及绩效监测与支付、中期评估等。项目移交仅在特许运营期结束后且经评估认定社会资本方不具备续约条件时进行。包括性能测试、资产交割、绩效评价等,具体依照政府与社会资本方签订的合约执行。

自2015年初国务院下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》系列文件以来,托县深入贯彻国家相关政策精神,在上级政府的领导下,认真领会PPP模式的实质内涵,大力支持、推进PPP模式在县域经济中的引入、发展和运用。2015年,托县燃气利用工程项目于6月底通过自治区财政厅公共投资处一次审核,在自治区数百个申报项目中中选,列为财政厅首批PPP项目库中43个项目之一;7月上旬再次通过财政厅二次审核,经自治区政府同意,作为内蒙古自治区16个示范项目之一向国家财政部开展申报;9月份成功通过国家财政部审核,入选国家PPP项目库。目前,项目完全按照狭义PPP模式规范实施,完成投资额1.4亿元。PPP模式是新生事物,与传统模式相比时代赋予了其具许多不同的内涵,直至现在仍在深化和完善中,需要坚持不懈学习,不断深入领会,才能保证项目推进中“形神皆备”,为经济发展提供强大助力。


作者:佚名   来源:本站原创   责任编辑:tkt   2016年01月25日   󰃩 󰅄收藏此文 󰁠

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